排污许可制度改革受争议 浙江试点试出了什么？

【中国环保在线 政策法规】环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制的实施方案。目前环境学界和法学界对这一顶层设计的看法不一，而在排污许可制度的具体设计中也存在诸多分歧。这两天，有关排污许可制度改革的问题，引发了非常激烈的讨论。　　排污许可制度改革受争议 浙江试点试出了什么　　　　“这两天，有关排污许可制度改革的问题，在几个环保群内引发了非常激烈的讨论。在环保群中，大家提出了非常多的问题；在法制群中，也有专家提出了非常尖锐的问题。”12月5日，在排污许可制度国际研究会上，全国政协法制委员会副主任吕忠梅说。　　　　此前一天，环境保护部部长陈吉宁透露，环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制的实施方案，初步考虑用5年或更长一点的时间，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度。　　　　据了解，目前环境学界和法学界对这一顶层设计的看法不一，而在排污许可制度的具体设计中也存在诸多分歧。排污许可制度在浙江省已进行了多年的试点，那么，浙江试点都试出了啥？　　　　两个话语体系的冲突　　　　排污许可证制度是国际通行的一项环境管理制度。在欧美发达国家，排污许可证是最重要的环境管理制度，是执法检查的重要依据。　　　　陈吉宁介绍，这项制度在我国已有20多年的实践经验。《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保法律法规均明确规定了排污许可证制度。新修订的《环境保护法》进一步强化了排污许可证制度，加大了对无证排污的惩罚力度。　　　　但目前，我国还没有全国统一的排污许可证管理的具体政策。去年底，环保部公布《排污许可证管理暂行办法（征求意见稿）》，并向社会征求意见。　　　　根据暂行办法（征求意见稿），排污许可证是指环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证；排污单位是指排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者。　　　　“环保部提出要积极推进排污许可制度的顶层设计，也拿出了相应的法律依据，但微信群内还是有专家质疑，做排污许可制度的顶层立法，环保部想干什么？而从法律的角度来看，立法的顶层设计是宪法，环保部要修改宪法吗？如果不是，那么环境保护目前的大法是环境保护法，难道环保部要修改环境保护法吗？”吕忠梅说，“也有人提出，改革就是要突破法律的规定，甚至有‘不违法就不能改革’这样激烈的声音。”　　　　吕忠梅表示，环境学者的质疑集中于实体规范、制度设计与初衷相悖，这样做是否符合环保的基本规律，比如，哪些是重点排污单位、重点污染物，要不要区分环境要素，许可类型应该怎样明确等；法律学者的质疑集中在立法的技术问题，主要集中在发证的主体不明确、发证程序不清晰、许可与环评等制度割裂、法律责任不完善等。　　　　吕忠梅认为，太多的争论背后，说明在话语系统中还存在割裂和各种各样的问题。　　　　“目前最大的问题是搞法律的人与搞环境科学的人是‘两张皮’、两个话语体系。”吕忠梅说，“用一个不恰当的比喻，有的时候好像是鸡同鸭讲话，各讲各的，很难沟通。尽管不能要求鸡和鸭讲一样的话，但至少要明白，鸡讲的和鸭讲的是同一个问题，而不是各讲各的。如果鸡能听懂鸭讲的话，鸭也能听懂鸡讲的话，那么，这个制度实施的可靠性才真正有保障。”　　　　吕忠梅说，其实，目前排污许可制度立法需要回答的问题就是四个：谁来申请谁来发证；许可证规定的法定事项；申请、核发、监管、参与的程序；纠纷处理。　　　　她认为，一个完善的许可证制度应当是科学理性、社会理性与法律理性的高度融合。对于如何提升许可证制度的可实施性，应建立学科间沟通对话机制，设立问题导向的研究项目，形成协作、协调、协同的工作方式。“特别希望把环境立法的评估机制建立起来，也希望法学家与环境学家联合起来，研究的内容与研究的项目也融合起来。”　　　　浙江试点确定三大目标　　　　2001年，原国家环保总局颁布《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，这是我国第一部流域层面的排污许可证管理规定，为全国范围实施许可证管理制度进行探索积累经验。　　　　与此同时，各地结合实际开展许可证管理，大多数地方出台了省级管理规章或实施办法。截至目前，在已进行污染物申报登记的企业中，约有30%获颁了排污许可证。　　　　近年来，环保部在浙江省开展了国家层面排污许可管理制度改革试点。