党的十八大以来，地方税体系建设作为我国现代财税体制改革中关键环节之一，成为党和国家构建财力协调的中央与地方财政关系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。从党的十八大首次提出“构建地方税体系”，到党的十八届三中全会确立“深化税收制度改革，完善地方税体系”的改革基调，再到党的十九大强调“加快建立现代财政制度，构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，地方税体系建设逐渐成为财税改革的重点之一，并得到持续强化。2023年年末，中央经济工作会议明确提出“谋划新一轮财税体制改革”，将健全地方税和直接税体系作为新一轮税制改革的两大方向。2024年7月，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确以中央和地方财政关系为核心，对新一轮财税体制改革作出系统性部署。至此，以“健全适应高质量发展和中国式现代化要求的财税制度”为目标，以地方税体系建设为着力点之一的新一轮财税体制改革基本框架已经形成。在这一新的历史起点上，有必要梳理地方税体系建设的历史演进，分析当前改革面临的现实挑战，为未来的税制设计提供重要的决策参考。
（一）地方税与地方税体系的概念界定
地方税的划分可以从狭义和广义两方面理解。狭义的地方税指的是全部或绝大部分收入归地方财政所有的税种，即所谓的地方专享税；广义的地方税不仅包括地方专享税，还涵盖了占全国税收较大比重的共享税。我国实行以共享税为主体的收入划分制度，既是为了应对区域发展不平衡的现实需求，也是中国特色社会主义分配制度的体现。因此，本文研究的地方税采用广义理解，既包括地方专享税，也包括共享税中的地方分成部分。
地方税体系同样可以从狭义和广义两个角度进行划分。狭义的地方税体系指以地方政府税收受益权为核心，由一个主要税种和若干辅助税种组成的税收体系；广义的地方税体系不仅包含地方政府的税收受益权，还涵盖了税收立法权和征管权。自改革开放以来，我国地方税体系的探索、确立与变革均围绕这三项内容展开。因此，本文讨论的地方税体系也以广义理解为基础。
（二）地方税体系建设的历史脉络
改革开放以来，地方税体系的建设大致经历了“三步走”的发展阶段：从以放权让利为主调、提升地方政府积极性、为整体改革“铺路搭桥”，到寻求自身改革、提升中央政府积极性、走上制度创新之路，再到全面深化改革、以国家治理体系现代化为目标、建立现代财税体制改革框架。
1.地方税体系的初步探索：从“分灶吃饭”到“财政包干”。新中国成立初期至改革开放前，我国实行高度集中的财政预算管理体制，地方财政收入统一上缴中央，地方支出由中央统一核拨。这种体制虽然在一定程度上保持了中央对资源的集中控制，但也制约了地方政府当家聚财、理财、生财的积极性与创造性。因此，发端于1978年的经济体制改革将“统收统支”的财政制度作为首要改革对象。1980年，我国实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制，即划分中央财政的收支范围，地方政府以收定支、自求平衡、包干使用，从而从“共吃一锅饭”迈向“分灶吃饭”。1985年，国务院决定进一步实行“划分税种、核定收支、分级包干”，将中央与地方的财政收入按税种划分，进一步完善了“分灶吃饭”的财税体制。1987年，“分灶吃饭”被“财政包干”取代，进一步根据地区差异实施“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多样化的财政分成模式。
这一时期，伴随从“分灶吃饭”到“财政包干”，以及我国建立起以货物劳务税和所得税两大税类为主体、由多个税种组成的复合税制，我国地方税体系初具雏形。
2.地方税体系的正式确立：从分税制到公共财政。随着改革的深入，1994年我国开始实施分税制，进一步确立了中央与地方的财权分配。此次改革明确了税种归属，将税收立法权集中在中央，并设立了中央与地方两个独立的税务征管机构。这标志着地方税体系进入制度化、法治化建设的新阶段。
在此后的财税改革中，地方税体系得以正式成型。地方税的受益权不再以企业隶属关系为主，而是根据税种划分；与此同时，地方政府通过地方税务机关保留了一定的征管权，但税收立法权集中在中央。
3.地方税体系的不断调整：迈向现代财税体制。2012年党的十八大以后，我国迈入了全面深化改革的新阶段。若说1994年的财税改革围绕市场解决“缺位”与“越位”问题，任务较为单一；那么2012年的财税体制改革则综合考量各方面因素，包括统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局等，改革面临更加复杂的局面。在此背景下，党的十八届三中全会赋予财政全新定位以及财税体制全新定性，提出建立与社会主义市场经济和现代国家治理体系相匹配的财税制度。2014年，《深化财税体制改革总体方案》提出，到2020年基本建成现代财政制度。
在这一阶段，地方税体系建设主要涉及三个方面：一是在受益权方面，取消营业税、全面推行增值税，开征环境保护税，推动资源税改革；二是在立法权方面，在税收法定原则的指引下，进一步规范地方的税收立法权；三是在征管权方面，实现国税地税机构合并，构建了更加统一、有效的税收征管体系。
（三）地方税体系建设过程中存在的问题
1.地方主体税种缺失，增收乏力。地方税体系自建立以来，一直以营业税为主体税种，营改增后，传统意义上的主体税种缺失。伴随着这一改革进程，地方税收增速明显放缓。与2002年至2012年地方税收年均增长22.9%的水平相比，2013年至2022年期间地方税收年均增长率仅为4.5%，对地方财政收入的支持力度显著下降。
2.税收收入在地方财政收入中的占比下降。近年来，地方税收收入在地方财政收入中的占比持续下降，1994年地方税收收入占地方财政收入的99.3%，到2022年这一比例已降至70.5%。与此同时，地方非税收入如土地出让金的比重迅速上升，不利于地方财政的可持续发展。
3.地方政府长期处于“财政紧平衡”状态。由于地方税收收入增速放缓和财政支出的不断增加，地方政府的财政自给率（一般公共预算收入占一般公共预算支出的比例）逐年下降，2022年这一比例已降至48.3%，导致多数地方政府依赖中央转移支付和土地出让收入来弥补财政缺口。
4.共享税分配不合理，影响区域协调发展。当前，增值税、企业所得税等共享税占地方税收收入的比重较高，但这些税种的税源集中于经济发达地区，导致东、中、西部区域税收分配不合理，不利于实现区域协调发展目标。
5.地方税源依赖单一行业，抗风险能力不足。地方税收对房地产相关税种的依赖度较高，随着房地产市场的波动，这些税种的收入也出现了显著波动，影响了地方税源的稳定性和抗风险能力。
二、现阶段地方税体系建设面临的挑战
（一）土地财政难以为继，地方隐性债务风险持续存在
一方面，自2021年以来，房地产市场出现较大波动，给高度依赖土地财政的地方政府带来了巨大财政压力。2023年，全国房地产开发投资总额达110 913亿元，同比下降9.6%；商品房销售面积为111 735万平方米，同比下降8.5%。受此影响，2023年全国实现土地及房地产相关税收收入18 538亿元，连续三年下滑，同比下降3.5%；国有土地出让收入为57 996亿元，连续两年下滑，同比下降13.2%。另一方面，尽管我国积极稳妥化解地方政府隐性债务风险，努力守住不发生系统性风险的底线，但部分地方政府债务负担依然较重，偿债压力较大，融资平台债务风险也较为突出。
（二）数字经济发展带来税源错配问题
数字经济的蓬勃发展为地方财政带来了不小的挑战，特别是平台经济的迅速崛起，导致区域间收入分配不合理，税收与税源出现错位问题。数字化和远程化的商业交易模式在扩展交易规模、降低成本和提高效率的同时，往往导致消费地的税源流入生产地，进一步加剧了税基分配的不合理性与复杂性。在这一背景下，地方政府更倾向于扩大生产规模，在财政支出中表现出强烈的“生产性支出”倾向，而培育本地消费市场的动力相对不足。
（三）人口负增长背景下，征税对象由劳动向消费转变
截至2023年年末，全国总人口为14.1亿人，同比减少1.5‰；其中60岁及以上人口占比为21.1%，65岁及以上人口占比达15.4%。随着人口总量连续下降以及老龄化程度不断加深，生产者规模因劳动力数量减少而在一定程度上有所缩减，老年人口比例上升也使得从生产者转变为消费者的人口数量增加。在此情况下，政府面临社会保障支出刚性增长压力的同时，由于人口负增长，生产者数量减少导致劳动所得规模可能受到影响，传统征税对象的税基面临收缩压力；相比之下，随着越来越多的人口成为消费者，消费市场的规模和重要性不断提升，对经济增长的贡献日益增大。这一转变对增值税和消费税的改革提出了更为实际的需求，尤其是如何合理设计消费税在批发或零售环节征收成为亟待解决的问题。
（四）税收法定原则的落实要求日益紧迫
截至2024年底，我国现行18个税种中，已有14个完成了立法。在税收法定原则的背景下，加快税种立法进程已成为社会共识。“十四五”期间，增值税法和消费税法被列为第一类立法项目，意味着这些税种具备了较为成熟的立法条件，将优先提交审议并推动立法。然而，增值税、消费税、土地增值税等与地方税体系密切相关的税种如何在立法过程中充分考虑地方税体系的建设需求，已成为当前地方税体系建设亟待解决的问题。
三、新一轮财税体制改革中地方税体系建设的基本原则和完善举措
（一）基本原则
1.坚持先立后破，推动地方税体系建设循序渐进。税制改革的核心在于制度设计和预期管理。中央在2023年和2024年多次强调“先立后破”，这不仅仅是改革的次序安排，实际上强调了改革要从引导社会预期的角度，讲求循序渐进、有序推进、梯次演进。尤其是在地方税体系建设中，面对土地财政难以为继、地方政府债务风险上升的现实挑战，改革必须从增强地方政府自主财力入手，逐步扩大地方税源。政策设计必须结合实际具备基础性、持续性和稳定性，逐步推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，使之成为地方税的重要税种，确保不引发地方财政不稳定的情况，避免对经济预期和社会稳定造成不利影响。
2.坚持系统观念，协调推进地方税体系与其他制度的融合。总书记强调，系统观念是具有基础性的思想和工作方法。在深化新一轮财税体制改革的大背景下，地方税体系建设是一个复杂的系统工程，需与其他经济社会政策密切配合。面对数字经济发展带来的生产地与消费地税源错配、人口结构变化引发的消费转型等问题，改革不能局限于单一税制的调整，而需从财政、金融、社保、科技等多角度协同推进。例如，针对消费税的下划，必须同步强化数字化税收征管系统的建设，确保消费税征收环节后移后的税基准确识别。这样才能确保地方税收体系在兼顾公平与效率的基础上，真正实现长期稳定发展。
3.坚持税权与财权匹配，推动地方税体系建设横向公平。当前，地方间因资源禀赋、税源分布差异导致的财权与事权不对等问题日益突出。随着平台经济等新业态和人工智能等现代信息技术的飞速发展，税收空间的割裂现象更加明显，地方政府间的税收竞争日趋激烈。因此，地方税体系建设要确保税权与财权匹配，以提高地方公共服务水平为导向，通过合理设计税种和税率，避免“飞地经济”“飞地税收”现象的恶化；要通过调整增值税征收环节，提高欠发达地区的分享比例，缩小欠发达地区与发达地区的财政差距，促进区域间税收资源合理分配。
（二）完善举措
1.将消费税稳步下划，确立为地方税体系中的重要税种。目前，消费税收入规模超1.6万亿元。若大部分品目的税收收入下划至地方，预计其至少将超越个人所得税成为地方税体系中的关键税种之一。甚至在消费税税基持续扩大的趋势下，其在地方税体系中的地位和作用将日益凸显。这虽不完全等同于传统意义上的地方税主体税种，但符合在地方税体系中具有规模较大、稳定性高以及受益性强的特点，同时有助于推动地方政府转变发展观念，积极促进居民消费增长。因此，建议将消费税作为地方税体系中的重要税种加以发展。具体而言，在消费税立法的统筹推进过程中，应综合考虑有利于征管的原则，分批将消费税收入稳步下划至地方。例如，对于消费税的最大税源——烟类产品，其批发环节的征收部分可下划给地方，并与烟草专卖局合作加强征管，以防止税收流失。而生产环节的征收部分则仍归中央所有，以避免个别地方政府为扩大税源而推动烟类产品生产无序扩张。
2.调整增值税政策，应对税源流动与保障税收公平。一是要调整增值税在生产地与消费地间的分配比例。当前，数字经济新业态下的交易模式极大地加剧了消费地税源流失问题。以网络平台销售的商品和服务为例，可依据消费地数据，将一定比例的增值税收入合理划归消费地。这不仅能够平衡区域间的税收利益、缓解因税源错配引发的地区收入差距问题，而且对地方税体系在区域协调发展方面有着积极作用，进而促进地方政府在公共服务、基础设施建设等方面均衡投入，保障地方经济稳定发展。二是要完善数字企业增值税的进项抵扣和销项核算方法。一方面，为促进数字企业在地方健康发展，增强地方经济活力，同时使地方税体系契合数字经济发展特点，避免不合理税负对企业造成负面影响，对于数字业务模式下产生的特殊成本，如平台技术研发投入、数据获取与处理成本等，在遵循合理性原则的范围内，应将其纳入进项抵扣范畴。另一方面，针对平台促成的跨区域交易，为了更有助于地方政府准确掌握本地税源状况，合理规划财政收支，保障地方税收征管的科学性与公平性，维护良好的地方税体系运行秩序，从而为地方经济社会发展提供坚实的财政支持，须明确区分不同地区的销售额。在销项核算过程中，通过jingque划分，确保各地增值税计算的准确性，防止因统一核算导致税源错配问题在税收征管环节持续存在。
3.深化个人所得税改革，拓宽地方税源基础。在新一轮财税体制改革中，个人所得税作为直接税的代表，在地方税体系的构建中占据重要地位。当前，个人所得税已成为地方税收的第三大来源。因此，加速推进个人所得税改革，不仅是完善税收制度的关键环节，也直接关联到地方税体系的稳固与发展。为避免地方政府通过提供税收优惠政策来吸引高收入群体及企业，从而创造“税收洼地”并引发不正当竞争，个人所得税改革在赋予地方一定自主调节权限的同时，须严格限制任何形式的不当税收竞争。此外，要逐步提升直接税在税收体系中的比重，并加强税收征管力度，以确保税收制度的公平性与有效性。
4.统筹设计地方附加税，提升公共服务水平。随着地方财政压力的不断增大，地方附加税的设计应更加明确其特定的目的性。《决定》提出，将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加（以下简称“一税两费”）合并为地方附加税，并授权地方政府在一定幅度内确定具体适用税率。一税两费合并后的地方附加税，其征税目的与提升城市公共服务水平高度相关，属于受益性较强的税种。基于此，建议地方附加税与提升公共服务水平直接挂钩，并赋予地方政府一定的自主调节空间，以确保税收使用具有明确的社会效益。