2月25日，生态环境部举行2月例行新闻发布会指出：关于“十四五”指标目标设置。我们仍然坚持PM2.5和优良天数这两个指标，其中PM2.5是全国所有地级及以上城市，不仅指未达标城市；原来的两个总量指标是二氧化硫和NOx，现在把二氧化硫换成VOCs。因此是PM2.5、优良天数、NOx和VOCs四项指标，再加上基本消除重度污染天数，相当于五个指标。
生态环境部大气环境司司长刘炳江
一、主要工作进展
一是加快重点行业深度治理。积极推进钢铁、煤炭、煤电、水泥行业化解过剩产能。持续推进燃煤电厂超低排放改造，累计达9.5亿千瓦，钢铁行业超低排放改造产能6.2亿吨。重点区域“散乱污”实现动态清零。大力开展工业炉窑排查治理和VOCs污染综合整治。
二是稳步推进能源结构调整优化。煤炭占一次能源消费比重持续降低，2017—2020年，全国煤炭消费比重由60.4%降至57%左右。淘汰治理无望的小型燃煤锅炉约10万台，重点区域35蒸吨/小时以下燃煤锅炉基本清零。中央财政支持北方地区清洁取暖试点实现“2+26”城市和汾渭平原全覆盖，累计完成散煤替代2500万户左右。
三是深入推进运输结构调整优化。自2015年底以来，全国淘汰老旧机动车超过1400万辆，新能源车保有量492万辆，新能源公交车占比从20%提升到60%以上。2020年全国铁路货运量较2017年增长20%以上。全国范围实施轻型汽车国六排放标准，全面供应国六标准车用汽柴油。
四是持续开展秋冬季综合治理攻坚行动。自2017年起，连续4年开展重点区域秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。组织开展重点行业重污染天气应急减排措施绩效分级，覆盖钢铁、焦化等39个行业，以差异化管控鼓励“先进”，促进行业转型升级，重点区域共27.5万家涉气企业纳入应急减排清单。2020年四季度，京津冀及周边地区、汾渭平原39个城市PM2.5平均浓度为62微克/立方米，比2016年同期下降39%；重污染天数比2016年同期下降87%。
五是摸清了重污染天气成因。组建大气污染防治攻关联合中心，经过3年的努力，在成因机理、影响评估、精准治理、预测预报等方面实现了一批关键技术突破，弄清了区域秋冬季大气重污染的成因，组织专家团队深入“2+26”城市和汾渭平原开展“一市一策”技术帮扶，圆满完成总理基金“大气重污染成因与治理攻关项目”。
二、2020年全国环境空气质量状况
2020年，全国空气质量总体改善，主要呈现以下特点：
一是“十三五”约束性指标均全面超额完成。2020年，全国地级及以上城市优良天数比率为87%，比2015年上升5.8个百分点（目标3.3个百分点）；全国PM2.5平均浓度为33微克/立方米，PM2.5未达标城市平均浓度比2015年下降28.8%（目标18%），均超额完成“十三五”目标要求。
二是6项主要污染物平均浓度同比均明显下降。2020年，全国PM2.5、PM10、O3、SO2、NO2、CO平均浓度同比分别下降8.3%、11.1%、6.8%、9.1%、11.1%、7.1%。其中，O3浓度自2015年来首次实现下降；NO2浓度在连续几年基本维持不变的情况下明显下降。
三是京津冀及周边地区和汾渭平原污染相对较重。从重点区域看，长三角地区空气质量总体基本达标；京津冀及周边地区和汾渭平原PM2.5和O3浓度仍然超过二级标准。
四是个别地区、个别时段重污染天气仍有发生。全年重度及以上污染天数主要发生在冬春交替时段，集中在京津冀及周边地区、汾渭平原、东北地区、西北地区等。“十四五”完成“基本消除重污染天气”的目标任重道远。
生态环境部新闻发言人刘友宾
刘友宾：下面，请大家提问。
答记者问
央视新闻：我们知道2020年全国空气质量相比2019年有明显改善，请问生态环境部对今年以及“十四五”空气质量改善目标如何考虑，是否有硬性的指标来约束，是否有新的大气污染防治行动计划，谢谢。
刘炳江：谢谢您的问题。首先看“十三五”约束性指标完成情况。按照国民经济与社会发展“十三五”规划纲要要求，2020年，未达标地级及以上城市PM2.5平均浓度比2015年下降18%，全国优良天数比率比2015年提高3.3个百分点。现在可以告诉大家，这两个目标全面超额完成，监测数据显示，2020年，未达标地级及以上城市PM2.5平均浓度比2015年下降28.8%，全国优良天数比率比2015年上升5.8个百分点，完成率分别超出“十三五”目标的60%、76%。这个成绩的取得，主要得益于党中央、国务院的坚强，以及各地各有关部门深入推进大气污染治理，推动大气污染物排放量大幅下降。
需要说明的是，2020年是“十三五”收官之年，受新冠肺炎疫情影响，排放强度有所降低，对完成目标起到了一定的“助推”作用。大气污染防治攻关联合中心通过国际通用的空气质量模型，科学评估了疫情对空气质量的影响；结果显示，疫情对PM2.5浓度影响为2微克/立方米，对优良天数比率影响为2.2个百分点。扣除疫情影响后，全国未达标城市PM2.5浓度为35微克/立方米，比2015年下降25.0%；优良天数比率为84.8%，比2015年上升3.6个百分点，仍然超额完成“十三五”约束性指标。
第二是关于“十四五”指标目标设置。我们仍然坚持PM2.5和优良天数这两个指标，其中PM2.5是全国所有地级及以上城市，不仅指未达标城市；原来的两个总量指标是二氧化硫和NOx，现在把二氧化硫换成VOCs。因此是PM2.5、优良天数、NOx和VOCs四项指标，再加上基本消除重度污染天数，相当于五个指标。
“十四五”期间，我们会编制空气质量全面改善行动计划，相当于大气污染防治第三阶段行动计划。关于目标设置，按照十九届五中全会坚持稳中求进工作总基调、持续改善环境质量的总体要求，我们初步考虑全国地级及以上城市的PM2.5平均浓度要下降10%，相当于未达标城市要下降15%；优良天数比率从87%提高到87.5%，表面看只提高了0.5个百分点，但扣除疫情影响后，相当于从84.8%提高到87.5%，提高了2.7个百分点，两项指标与“十三五”要求大体相当。
第三是今年的目标。在“十四五”总目标的基础上，按照每年完成20%的时序进度要求，并考虑2021年新冠肺炎疫情后产能释放等因素影响，提出了今年的目标，即全国PM2.5平均浓度下降0.5微克/立方米，达到34.5微克/立方米；优良天数比率提高0.4个百分点，达到85.2%。从字面上看，2021年空气质量目标比2020年有所退步，但扣除疫情影响后，空气质量仍是要求持续改善的。因此，无论是“十四五”的指标，还是今年的指标，都还是比较积极的，而且要实现上述目标也不是轻易就能实现的，需要付出大量的艰辛和努力，谢谢。
每日经济新闻：我的问题是近年来我国PM2.5污染逐渐在减轻，但是臭氧浓度却呈整体上升的趋势，有声音认为是PM2.5下降导致了臭氧上升，您怎么看待这种观点。现阶段我国臭氧污染形势究竟如何，下一步将采取何种措施来推动PM2.5和臭氧的协同控制？谢谢。
刘炳江：谢谢您的问题。近年来，我国PM2.5大幅下降的同时，O3浓度没有同步得到改善，而呈上升趋势。针对这种情况，我们组织了相关专家对O3污染形势和成因进行了全面分析。
从目前我国O3污染形势看，我国O3浓度近年来总体呈缓慢上升态势。O3超标天以轻度污染为主，2020年全国O3浓度超标天次比例为4.9%，其中超过90%都是轻度污染。近年来，全国337个地级及以上城市O3浓度每年小幅增长。其中，2017年为137微克/立方米，2018年为139微克/立方米，2020年为138微克/立方米，基本保持稳定；唯有2019年，因为南方地区，主要是安徽、江西、湖南、湖北发生了连续三个月的干旱少雨，高温热浪，带动全国O3浓度上升9微克，这是极端气象条件，将其扣除以后，总体看我国的O3呈缓慢上升状态。从重点区域看，京津冀及周边地区、汾渭平原等重点区域O3浓度明显高于欧美发达和地区，也比国内其他地区高出25%~49%。O3已成为仅次于PM2.5，影响空气质量的重要因素，给下一阶段大气污染防治工作带来了新的挑战。
近年来O3浓度逐渐上升的原因主要有以下几方面：一是O3的主要前体物NOx和VOCs排放量居高不下。2020年，形成我国大气复合型污染的四种主要大气污染物的排放量中，SO2和一次PM2.5的排放量已降至百万吨级，而NOx和VOCs的排放量仍然是千万吨级。而这两项千万吨级排放水平的污染物恰是O3污染的前体物，居高不下，尤其是在京津冀及周边和长三角等重点区域，涉VOCs排放的产业高度集中，11省市占国土面积的13%，排放量却占了全国的47%；原油加工量占全国的49%，原料药、化学农药原药、家具、船舶制造等行业企业数量多、规模小，合计产量分别占全国的50%左右~88%之间，产业布局调整难度很大。二是高温少雨的气象条件有利于O3生成。从有统计数据以来，2013—2019年的7年间有5个暖年份，我们尽力削减NOx和VOCs抵消O3的形成，但温度的上升把这一部分抵消掉了。三是观测表明全球O3背景值不断提升。近几十年来，全球O3以每年近1微克/立方米的速度上升，欧洲、美国、日本等北半球O3浓度近几年也呈逐年上升趋势。
此外，有声音认为我国O3浓度上升是因为PM2.5浓度下降幅度过大导致的，这种观点也是不科学的。科学研究表明，PM2.5浓度下降通常会导致近地面辐射增强，有利于夏季O3生成，但影响较小，不是O3浓度升高的主要原因，不存在PM2.5浓度下降、O3浓度必然上升的因果关系。近年来我国O3污染的根源还是NOx和VOCs两项前体污染物排放量过大、过于集中造成的，这是科学家研究得出来的结论。
下一步，我们要坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入打好污染防治攻坚战，继续强化PM2.5污染防治的同时，加快补齐O3污染治理短板，坚定不移地推进NOx和VOCs协同减排，推动钢铁行业超低排放改造和水泥、焦化、玻璃等行业深度治理，强化机动车污染管控，深入开展VOCs综合治理和源头替代，推动PM2.5与O3浓度共同下降，实现协同控制，谢谢。
人民网：我的问题是在中央经济工作会议上明确指出过，要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应，请问生态环境部做了哪些工作，下一步如何推进减污降碳的协同治理？
刘炳江：谢谢您的问题。我国能源结构是以高碳的化石能源为主，化石能源占比约85%。化石能源消费比例高，体量巨大，是造成空气污染的主要原因之一，当然也是温室气体排放的主要来源。能源活动相关二氧化碳排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点，减少大气污染物排放的措施也是减少CO2排放的措施。减污降碳在推动结构性节能、遏制两高行业的扩张、助推非化石能源的发展等方面同频共振，同向发力。
我举几个例子，在能源领域，我们从2013年全国62万燃煤锅炉，通过热电联产替代，电、天然气替代等，现在仅仅剩下不到十万台，重点地区完成2500万户的散煤替代，这些措施其实都去煤炭的过程。产业领域，我们会同主管部门加大重点行业淘汰落后和化解过剩产能力度，淘汰落后和化解过剩钢铁产能2亿多吨、1.4亿吨地条钢全部清零，全国范围内打击散乱污企业。交通领域，积极推动公转铁，自运输结构调整政策提出以来，全国铁路货运量连续三年提升，彻底扭转了自八十年代以来，铁路货运占比不断下降的趋势。十三五期间，淘汰了1400万辆机动车，2018年到2020年京津冀及周边地区、汾渭平原90多万辆国三及以下重型运营货车提前淘汰，长江禁渔近11万艘船舶淘汰。新能源汽车大幅增长，电动公交车2015年占比20%，现在达到60%。
这些成绩大家都可以看到，我不再一一列举，我们初步测算了一下，这些结构调整的硬措施减少煤炭消费量5亿多吨，减排二氧化硫1100多万吨、NOx500多万吨，协同减少二氧化碳排放10亿吨以上，这就是我说的同频共振，同向发力。
“十四五”时期，我们突出以“减污降碳协同增效”为总抓手，把降碳作为源头治理的“牛鼻子”，指导各地统筹大气污染防治与温室气体减排。
一是强化顶层设计，现在生态环境部在牵头制定2030年前二氧化碳排放达峰行动方案，制定十四五空气质量全面改善行动计划等一系列专项规划，我们也跟有关部委对接能源规划、交通规划等，在“十四五”各个规划中，均体现减污降碳的总体思路，突出源头控制、系统控制。
二是严格控制增量。碳达峰不是攀高峰，“十四五”期间乃至很长一个阶段，化石能源的增长，尤其是煤炭的增长，如果不进行遏制，可以想象对碳达峰、对空气质量改善都将产生巨大的压力。要坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，严格落实产能置换要求，严控新增量。
三是加强存量治理。我刚才已经给大家举了几个例子，有效的仍然要坚持推下去。再举一个例子，“十三五”增了大约1500亿立方米的天然气，取得成效的关键就是主要用来替代煤，所以“十四五”还是要坚持增气减煤同步，如果天然气全部用来发电，对NOx和二氧化碳都只带来新增量，只有用来替代煤才能减污降碳。另外一个方向就是推动电代煤，今后新增电力主要是清洁能源发电，因此电代煤也是减污降碳同步的。在交通领域要持续优化交通运输结构，提升轨道化，电动化和清洁化的水平。谢谢。
大众网：问一个问题，“十四五”规划建议提出要基本消除重污染天气，请问生态环境部将如何实现这一目标，重难点在哪些方面，谢谢。
刘炳江：谢谢您的问题。重污染天气是当前人民群众关心的大气问题之一，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出基本消除重污染天气，对我们的压力比较大。“十三五”期间我们取得一定成效，全国重度及以上污染天数占比从2015年的2.8%已经下降到2020年的1.2%，重点地区改善更明显，从5.0%下降到1.9%，北京从2015年的58天下降到现在一年只有几天，成绩还是比较明显的。而且现在的重度污染天气过程特征改变也比较明显，持续的时间相对较短，浓度值不像原来动辄爆表，峰值大幅降低，范围相对集中，并且基本消除了严重污染天气。
如何完成“十四五”这个艰巨的任务，我们分析了全国重污染天气的构成，长江以南基本上没有重污染天气了，黄河到长江之间还有个别城市有，主要频发的地区是在京津冀、汾渭、东北和西北，主要是这四个地方，而且是局地的。不同地区重污染的成因不尽相同，京津冀和汾渭平原主要是燃煤多，工业集聚，车也多，三大结构问题比较突出。东北地区重点是烧秸秆，现在三月份，又快到了烧秸秆的季节，东北地区秸秆量比较大，烧秸秆的窗口期短，往往和不利气象条件重叠，容易出现重污染，人民群众的意见也比较大，我们正在做这方面工作。同时，东北地区散煤的治理还在路上。西北地区就是部分城市产业布局不合理的问题，还有沙尘暴的影响。
结合上述分析，主要有三方面工作。是科学制定“十四五”各地的重污染天数下降指标，严格考核。根据各地形成重污染的成因不同下达不同目标，减少人为因素造成的重污染天气。对于沙尘暴、森林大火等因素，我们将排除在外。
第二个是标本兼治，强化治本措施。京津冀和周边地区重污染天气的治理卓有成效，大家可以看到很多治本措施实施后，确实是有成效的，主要还是产业、能源、交通结构调整。东北地区要把秸秆综合利用率提上来，西北地区要加强产业布局的调整，难点还是在京津冀和汾渭平原，“十三五”行之有效的措施我们会继续安排下去。
第三个是科学开展重污染天气应急，积极治标。重污染应急已经是形成了一套固定的打法，比较有成效。重点地区27.5万家涉气企业，均坚持行业绩效分级，分类施策，每个企业都明确了重污染应急时需要采取的差异化应急减排措施。我们预测到了将发生重污染天气以后，地方政府向社会发布预警，减排措施落实到位，污染持续的时间或者是峰值浓度都会有好转，某种程度上大家会认为污染没有想象的这么严重，其实是应急减排应对有效的成果。
同时，“十四五”期间也会指导东北、西北等地方，把重污染应急减排清单完善好，涉气企业全部纳入，着力指导地方做好重污染应对工作，也要把预测预报的水平提高上来，大家共同努力，把人为造成的重污染天气尽可能地消除掉。谢谢。
新加坡联合早报：我的问题是冬奥会大气污染防治有关的问题，今年春节北京出现了三天的重污染天气，明年是冬奥会也就是在农历新年期间，距离冬奥会不到一年的时间，请问生态环境部会采取哪些措施来保障冬奥会期间的大气质量，谢谢。
刘炳江：
我们会借鉴以往成功经验，重点做好以下工作：一是加快推进各项大气污染治理任务。指导各地加快推进产业、能源、运输结构调整和企业污染深度治理等工作，有序推动管控措施落实到位，严防各种形式的一刀切。二是加强监测预警研判。对赛区近年来大气污染特征及传输规律进行研究分析。对明年冬奥会和冬残奥会期间赛区大气形势进行中长期预测研判，做好监测预警，动态更新。三是加强区域联防联控。推动扎实推进京津冀及周边地区开展大气污染防治协作，做好重污染天气应对工作，对重点行业应急减排实施绩效分级、差异化管控。四是加强环境执法监管。强化重点行业企业和污染源监管，加大查处力度，严厉打击偷排漏排、超标排污等环境违法行为。
中国政府对外的承诺，向来是坚定履行的，我们会尽一切努力确保冬奥会空气质量，兑现承诺，谢谢。
来源：生态环境部，VOCs减排工作站再编辑。
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