新农村“内部”土地制度建设的两个基本问题

一、农村土地政策问题是制约农业农村发展的主要问题之一
　　中国的新农村建设，这一口号、目标、任务的提出，已有几十年了，不同时期有不同的内涵。现在讲建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，内容很丰富，涵盖了农业农村现代化的方方面面，实际上涉及整个“三农”（农业、农村、农民）问题，有一个庞大的理论及政策法规法律体系。
　　到目前为止，建设社会主义新农村尚待解决的一系列问题中，大部分问题在理论上说明并不困难，进行政策和法规法律调整也可以做到。但是，农地（本文专指农业用地，包括所有种养业用地）关系比较复杂，从人民公社实行“三级所有、队为基础”体制以来，“遗产”较多，其中两个问题更复杂，一是土地承包期限应有多长；二是在农业富余劳动力战略转移过程中，这些转移出去的人同原有集体土地的关系如何妥善处理，这是两个基本问题。关于这两个问题，许多实际情况还没有搞清楚，要下决心决策更不容易。
　　在农村土地关系中，可分“外部”和“内部”两方面考察。“外部”，即工业化、城市化进程中，大量征用或变相征用农村土地的问题。上世纪八十年代以前的几十年，实行计划经济，不认为土地有商品属性，征用农业土地的补偿标准很低。好些征地政策延续至九十年代以至2000年以后。九十年代初出现了“圈地”行为，这是在取消农产品统派购政策与制度之后，在建立社会主义市场经济体制过程中，从生产要素方面继续剥夺“三农”的行为之一。近年来，这方面的矛盾仍非常尖锐。同时，在农村宅基地的确权和农村集体非农建设用地流转方面的政策法规法律未有重大突破，或可操作性差。在建设“和谐社会”中，国家出台了一些新政策，或调整了一些政策，如广东较大幅度地提高了农地征地补偿标准，矛盾有所缓和，但问题并未真正解决。在专家学者及部分实际工作者呼吁下，政府可能会考虑将“征地”区分或进一步明确区分为商业性用地和公益性用地，加以政策界定。但是，由于“政绩”要求（如产值与财税增长指标）和利益（如腐败官员的寻租）驱动，必然有的地方政府或其官员千方百计地扩大所谓公益性用地的区域范围（例如支持房地产商圈地、暗中支持高房价，还美其名曰“建设美丽城市”、“解决居民住房”），在征地问题上继续向“三农”索取。
　　农村土地关系中的“内部”问题就是在农地利用中农民与农村集体的土地关系。根据一年多来对长江以南若干省区农村的考察，新农村建设、农业农村现代化建设任务非常艰巨。从“硬件”、“硬环境”看，无论是土地规划与利用，农地整理、环境整治、基础设施建设，没有几十年是不行的。许多农村之所以还这么落后，究其原因，首先是“三农”政策有待调整革新。其次，既然社会主义新农村建设的主体是农民，那么可以说这个主体活力不够，这一方面是由于农民整体素质有待提高；另一方面是农民对政策的预期不足、不乐观，从而产生对农地使用的短视与短期行为。同时，工业化、城市化进程中，农业富余劳动力和部分农村人口向城镇和第二、三产业的战略转移与此俱进，这些人如何“离乡又离土”，耕地逐步“向种田能手集中”，让专业农户、“最后的农民”——职业农民形成规模经营，这一问题必须解决。
　　二、农地承包期“延长30年”是不够的
　　上世纪九十年代前期，重申农村基本经营制度即农业家庭经营制度保持不变，这是好的；但如何保持家庭经营制度不变，规定土地承包期在原有15年的基础上再延长30年，也就是到2030年，看来是不够的。表面看来，允许家庭承包经营45年，近半个世纪，时间很长。实际上，45年不过是社会主义初级阶段中一个短暂的时期，现在只剩下二十多年，不过“一代人”时间。我们说要给农民“长效定心丸”，实际上规定这个时间期限的“定心丸”并不是长效的，从整体上看并不能促使农民增加对土地的长期投资，从而影响农业现代化进程。虽然，已有权威领导人说过“三十年后也不要变”，但由于没有政策上尤其法律上的明文规定，存在诸多不确定因素，仍留下了“变”的空间。这些年来仍有理论工作者和实际工作者怀疑家庭经营可以走向农业现代化，在大谈家庭经营制度局限性的同时大谈“统一经营”，急于搞所谓“高水平的集体经济”，有的地方已出现了要收回农民承包地、搞所谓作物区域化的大规模的“商品生产基地”和所谓“规模经营”等情况。
　　那么，是不是需要再来一个文件，规定农地家庭承包期再延长多少年？党国英曾发表文章说广东这样的地方可以宣布承包期100年；最近更进一步，认为“宅基地和耕地则可以让农户自己所有”。这一点，要通过决策并成为法律恐不容易。在赞成这些改革精神和倾向性意见的同时，不妨参照中国历史上（主要是明清时期）实行过的“永佃制”的经验教训，实行“永包制”，或换一个说法叫“永耕制”，或称之为“职田制”。
　　20年前，曾热烈讨论农村土地制度创新中应实行国有化还是私有化，或维持集体所有制。似乎是大多数人不赞成国有化，也不赞成私有化，主张在维持集体所有权的前提下“搞活使用权”，政策法律的框架仍是“集体所有、家庭经营”。那么，如何保证农民经营农业的长期积极性？当时，曾“提出过永佃权”也就是永佃制。“就总体而言，永佃制是在我国封建社会后期，农业经济相对发展之地区的产物，它以定额地租制为前提，分割地主土地产权，限制地租剥削，分明是佃农意志的体现。永佃制在一些区域的实行（特别是南方），曾于一定程度上调整了封建主义的农业生产关系，相应地刺激了佃农的生产积极性，从而获得良好的经济效益。尽管永佃权是封建主义农业经济的产物，不适应近代社会（易形成土地产权处分上的诸多纠纷），并在后来随着封建制度的消亡而逐渐衰落下去，但是它曾经产生的历史作用与经济影响是应予肯定的”。但是，在上世纪八十年代讨论时，对永佃权“多数同志不赞成”。显然，当时不赞成者包括部分主张、支持农村改革的同志，这也同当时的特定环境有关系吧。即便在今天，只要一提到永佃权、永佃制，有点历史知识的人也会马上联想到这是产生于封建社会的土地制度，将这个词用于今天的农村土地制度安排，未必很合适，也未必能“通过”。
　　这些年来，许多专家学者和实际工作者仍在不断研究：在维持农村土地集体所有的框架下，如何保证农民的预期，农地使用权长期化，使他们能长期不断地投资于土地从而加快农业现代化？如果不用永佃制这个名，可以用什么名？三几年前，曾研究称之为“永包制”。现在看来，“永包制”的提法，也有不足之处。“包”，原指家庭联产承包或简称家庭承包，其种地收入初次分配包括个人、集体提留和交给国家农业税三个部分，而实际上“包产”的已经很少，集体不会去一一确定农户责任田的产量指标，因此实际上是大包干，即“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。近年，国家调整了农业政策，取消农业税和集体提留，基本不存在“包”的内容了。在这种情况下，用什么简洁的名词表述农业家庭经营制度的长期化？中国历史上统治者和文人学者分别创造了井田制、屯田制、占田制、课田制、均田制、永佃制等等；今天，走中国特色社会主义道路，应该有什么稳定的、既考虑当前又顾及长远的“田制”（农村的农业土地制度）？是否可以叫“租赁制”？
　　租赁制曾经有不少人提出过，即在不考虑国家农业税的情况下，农民承包经营集体土地，可以运用地租形式，由农民向集体交租（分别为高租，低租，零地租，负地租——集体经济实力强大尤其工商业发达的村社“以工补农”、补贴农民种田），因为既然维持农村土地的集体所有权，那么作为土地所有权在经济上的实现形式就是地租；集体收取的租金应该用于农业公共基础设施建设等项，并促使那些已经稳定地进入城镇和第二、三产业的农民认识到兼营农业要交租，不合算又费神，从而愿意交出土地，“离乡又离土”，逐步形成专业农户的土地规模经营。实践表明，“离土不离乡”口号不好，而“离土”比“离乡”难。上世纪八十年代广东农户家庭承包经营实行“有偿承包”（实际多数地方并未执行），向集体交纳一定的“有偿承包费”，这实质上就是地租。这有点类似西晋初年的“课田制”，只不过受租对象不同。然而，“租赁制”十多年来并未被许多人所接受。从字面上看来，“租赁”有“租借”的字义解释，一方面说土地是农民集体所有的，“人人有份”，另一方面又说承包经营土地要“租借”，似乎理论上说不通。
　　那么，是否可以称之为“职田制”？“职田制”即“职分田”，系北魏至明初按官职品级授给官吏作傣禄的公田。如果不认为是望文生义的话，借用这个名，是否可以将农地、农田长期交给职业农民经营使用的制度称之为“职田制”；抑或称为“永耕制”？“耕”，“耕者有其田”；“永耕”，指工业化过程及完成之后留在农村搞现代化农业的“最后的农民”，也即专业农户或职业农民，永远耕耘那一片土地。

上篇《中国无公害养殖网》：http://www.wghyz.cn/newsview.asp?id=376

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